Consulta previa, una deuda con la Amazonia

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Garantizar la participación de las comunidades se ha convertido en uno de los principales retos para llevar a cabo estos procesos en el territorio con mayor población indígena de Colombia.
Fuente: El Espectador
En la Amazonía hay 62 pueblos indígenas, dos de ellos en aislamiento voluntario. La región representa el 42% del país. Maria Eugenia Caicedo / OPIAC
Durante años, el Instituto Sinchi se dedicó a trazar lo que se entendía exactamente como Amazonia. Basado en conceptos como el impacto de los ríos andinos en los ecosistemas de planicie y piedemonte, determinó que la Amazonia incluía no solo las planicies de Amazonas, Guainía, Vaupés, y las leves montañas de Putumayo y Caquetá, sino las vertientes amazónicas de Nariño, el suroriente del Meta, la Bota Caucana y el sur del Vichada. Son exactamente 483.163 kilómetros cuadrados de territorio, el 42,3 % de Colombia.

Esta es solo una manera de definir qué es la Amazonia. Según el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, que aún sigue vigente, la región Amazónica se entiende como “región Centro Sur” e incluye los departamentos de Tolima, Huila, Caquetá, Putumayo y Amazonas y la región Llanos (Arauca, Casanare, Guainía, Guaviare, Meta, Vaupés y Vichada).

Para los 62 pueblos indígenas de la Amazonia (dos en aislamiento voluntario), este aparente choque entre instituciones científicas y políticas puede ser un problema a la hora de decidir qué sucede en sus territorios.

De acuerdo con el informe Los derechos de los pueblos indígenas a la consulta previa y al consentimiento libre, previo e informado. Desafíos de su ejercicio y exigibilidad, publicado este mes por Tierra Digna, Ambiente y Sociedad, y la Organización de los Pueblos Indígenas de la Amazonia Colombiana (Opiac), los territorios indígenas amazónicos se gestionan a partir de cuencas hidrográficas y de las rutas del tabaco, la coca, la yuca dulce y el yagé, y de su relacionamiento con el agua y la selva, bajo el principio de su integralidad e interconectividad cultural, espiritual y ambiental. (Los nukak no siempre vivieron aislados, según estudio gramatical)

“El ordenamiento territorial de alguna forma es el armazón de la política, pero se ha centralizado la planeación y esto va en contravía del ejercicio de consulta previa, libre e informada”, explica Karla Díaz, abogada caqueteña y miembro de Ambiente y Sociedad. En otras palabras, el informe señala que las nuevas concepciones sobre lo que significa la Amazonia para el mundo, que están surgiendo tanto local como internacionalmente, están fallando en incluir la visión de los pueblos indígenas que la habitan, y que la herramienta pensada para incluirlos en la ecuación (la consulta previa) cojea cada vez más.

Una norma escurridiza

De acuerdo con el informe, las normas que protegen el derecho a la consulta previa son muchas, pero para un territorio tan vasto y tan diverso cultural y biológicamente como la Amazonia, su aplicación efectiva es una larga deuda.

Por un lado, la Corte Constitucional reconoce que “la consulta previa es el derecho fundamental que tienen los pueblos indígenas y los demás grupos étnicos cuando se toman medidas (legislativas y administrativas) o cuando se vayan a realizar proyectos, obras o actividades dentro de sus territorios, buscando de esta manera proteger su integridad cultural, social y económica y garantizar el derecho a la participación”.

Derechos en disputa

Desde que fue concebida en la Constitución de 1991, la consulta previa sería un mecanismo para tender puentes de diálogo en Colombia entre comunidades étnicas (afros, indígenas y rom) y el Estado. La misma habría de enmarcarse en el ejercicio del derecho a la autodeterminación y la autonomía territorial que también fueron allí reconocidas.

A la vez que se materializaba esta conquista histórica para las comunidades étnicas, el país caminaba hacia “una nueva teoría del desarrollo”, como está consignado en el PND del expresidente César Gaviria. Según el informe, a pesar de las figuras legales de protección del territorio, existen enormes presiones que amenazan su efectividad, como las solicitudes de títulos mineros en áreas protegidas y territorios indígenas, la persistencia de cultivos de uso ilícito, el tráfico de flora y fauna silvestres y la ampliación de la frontera agrícola.

El Informe Nacional de Desarrollo Humano, publicado por Naciones Unidas en 2011, recoge bien esta situación: “Esas presiones se agravan por la falta de gobernabilidad con visión amazónica, pues se sigue concibiendo su desarrollo desde una perspectiva andina, inadecuada a sus particularidades”. La jurisprudencia existe, pero la aplicación del derecho a la consulta previa, libre e informada en la Amazonia ha dado tropiezos desde hace 29 años.

“No existen garantías para el ejercicio de ese derecho porque no se han tomado en serio las discusiones de políticas públicas de bioculturalidad. En muchos casos no son consultas a las comunidades indígenas, porque se define el área de influencia de un proyecto y se dice que no hay comunidades allí mismo, a pesar de que estén, por ejemplo, a kilómetros del límite de un resguardo. Hay procesos que se escudan en tecnicismos”, opina Juan Pablo Muñoz, abogado y magíster en derecho ambiental de la Universidad del Rosario.

Un ejemplo: ante la carencia de una definición exacta sobre lo que es un pueblo, una comunidad indígena o una comunidad tribal, la existencia de una comunidad se ha verificado sobre la base de criterios muy distintos, como la conciencia de su identidad indígena o tribal, objetivos, el tiempo de ocupación y el uso del territorio, la transmisión y perpetuación cultural, la discriminación histórica, que hacen parte del confuso abanico sobre qué es una persona indígena para el Estado.

“La consulta previa se ha venido protocolizando y ha sido parte de un requisito más para los procesos de licenciamiento ambiental, desdibujando un poco el objetivo principal de la consulta”, dice María Alejandra Aguilar, de Asociación Ambiente y Sociedad. Aguilar se refiere al nuevo proyecto de definición de las reglas para la consulta previa, que ha sido criticado fuertemente por líderes indígenas del país y que fue radicado ante el Congreso a principios de octubre por el partido Cambio Radical.

El espíritu del proyecto es evitar un “abuso del mecanismo” de consulta previa, que podría paralizar proyectos para el desarrollo del país. Entre lo que preocupa a las autoridades étnicas se encuentra la creación de una Unidad de Consulta Previa (UPC), que incluiría a la ANLA y a los sectores interesados en proyectos de desarrollo. La UPC tendría la facultad de “ordenar la suspensión de los proyectos, obras y actividades cuyo desarrollo ponga en riesgo la supervivencia o la integridad de un pueblo o comunidad cuya presencia dentro del área de influencia directa no haya sido certificada hasta por un término máximo de dos meses”.

Los líderes temen que se deje en manos del Estado la creación de las reglas y tiempos de la consulta, que no son los mismos para comunidades afros en Quibdó que para las comunidades indígenas del Vaupés, que pueden demorarse días en llegar hasta la maloca donde se hace la consulta.

Por otro lado, les preocupa que el proyecto cambie los criterios de obligatoriedad para hacer la consulta. Como está propuesto, solo contempla hacerla en casos de “almacenamiento de desechos tóxicos, la reubicación total o parcial de las comunidades y el riesgo de su supervivencia física y cultural. Excluye los concernientes supuestos a planes de desarrollo a gran escala”, reza el informe.

La OPIAC recogió unas cifras que son muestra de cómo el derecho a la consulta previa se vulnera en la región amazónica: de 750 solicitudes de ampliación, saneamiento y constitución de resguardos de pueblos indígenas que se contaban a junio de 2017 en la Comisión Nacional de Territorios Indígenas, se han resuelto 21 según la Agencia Nacional de Tierras (ANT).

No todo está perdido

Uno de los grandes avances para la autonomía de los pueblos indígenas, según el informe, es el reconocimiento de sus territorios como nuevas entidades territoriales junto a los departamentos, distritos y municipios, con la expedición del decreto 632, que fue aprobado en abril de este año y que reconoce el gobierno indígena sobre 18 millones de hectáreas en Amazonas, Vaupés y Guainía.

“La garantía y el ejercicio de los derechos a la consulta previa y al consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas amazónicos exigen hoy, en primera medida, reafirmar, poner sobre la mesa de discusión pública y tomarse en serio la biodiversidad cultural de esta región”, concluyen los autores.

La experiencia de las comunidades en esta región ha mostrado que el Estado y otros actores privados han llegado a los territorios sin conocer los intereses de las comunidades y sin el ánimo de entender sus prioridades o necesidades. Este documento explora las consecuencias de esta tendencia y las alternativas para transformarla.  Consulte el informe completo aquí

*Infoamazonía es una alianza periodística entre Amazon Conservation Team, Dejusticia y El Espectador

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